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Innovation et valorisation de la recherche
Le budget fédéral 2012 de la recherche : quelle place pour l'innovation ?

http://www.bulletins-electroniques.com/actualites/68709.htm

La préparation du budget de la R&D financé par le Gouvernement fédéral s'étale sur plus d'un an. Le processus débute en début d'année avec les propositions de budget de l'exécutif et s'achève en décembre par les dotations budgétaires votées par les deux chambres. Naturellement, entre les deux événements, de très nombreux changements interviennent sur ce budget, tant sur sa forme que sur le fond. C'est le cas pour le budget de l'année fiscale 2012 qui démarrera en avril : le profil du budget initialement mis sur la table par le Président le 14 février n'est pas le même que celui que les chambres ont approuvé le 23 décembre 2011. Pourtant, globalement, les données et les caractéristiques du budget 2012 de la R&D américaine sont assez proches de celles des années antérieures, à l'exception de 2009, année du plan de relance ARRA où la recherche avait bénéficié d'un formidable coup d'accélérateur.

Un budget 2012 de nature conservatoire...

En effet, "changements" ne signifient pas pour autant bouleversements. Alors que le contexte économique et budgétaire des E.-U. est sans doute le plus difficile depuis la grande dépression de 1929, le Président est dans l'ensemble parvenu à faire valoir son point de vue sur l'importance de ce dossier pour l'avenir du pays. Non seulement a-t-il réussi à maintenir le financement fédéral de la recherche autour de 147 milliards de dollars mais il a aussi fait approuver le principe que certains départements ministériels puissent être moindrement dotés en moyens de recherche au profit d'autres, jugés plus prioritaires, comme l'énergie (DoE), la santé ou le commerce (dont relève le NIST et le SBA). Autre petite victoire : le Président Obama a fait en sorte que certains programmes à l'intersection de plusieurs agences soient maintenus et mieux servis. Il s'agit du programme pilote sur les nanotechnologies (NNI, 201 millions, + 10%), du programme de R&D sur les réseaux et les STIC (3,86 milliards, + 2%) et du programme de recherche sur le changement climatique (446 millions, +20%). Les deux premiers programmes sont à suivre en termes de veille technologique: ils ont un fort contenu technologique et seront porteurs de projets innovants au cours des prochains mois.

En revanche, le Président a échoué dans son projet de doubler sur la base du budget 2006 la dotation de trois agences (DoE/OoS, DoC/NIST, NSF). De même le Président a renoncé à traduire opérationnellement son objectif de 2009 que les E.-U consacrent 3% de leur PIB aux dépenses de R&D. Actuellement le chiffre est de 2,77%, soit un total de 397,63 milliards. L'effort que le gouvernement fédéral aurait du consentir en 2012 pour parvenir à 3% se serait situé à quelque 12,4 milliards de dollars supplémentaires. Une somme hors de portée politiquement et budgétairement mais qui est à mettre en parallèle avec l'effort privé de R&D qui se situe, selon le Congrès, à environ 250 milliards de dollars (chiffres 2008) et qui est, lui, appelé à augmenter. Selon le rapport Battelle [1], cette augmentation atteindrait 3,8% en 2012. La même source établit les dépenses américaines de R&D industrielle à 280 milliards, ce qui laisse penser que la différence entre les dépenses de R&D effectuées aux E.-U. et celles réalisées par des agents économiques américains sur l'ensemble des pays de la planète se situerait à env. 30 milliards de dollars. En d'autres termes, les dépenses de R&D par le secteur privé américain s'inscrivent dans un mouvement de mondialisation. Ce dernier laisse supposer que l'industrie américaine oriente de façon croissante sa recherche en direction des grands pays émergents qui, dans le même temps, accélèrent leurs efforts de R&D. Entre 2010 et 2012, la Chine est ainsi passée de 1,48% à 1,60% pour ses dépenses de R&D rapportées au PIB, une performance quand on sait que ce dernier a cru d'au moins 25% durant la période.

... Ayant des caractéristiques semblables

Comme nous l'indiquions, le budget fédéral de la recherche 2012 ne subit pas de grands bouleversements malgré le contexte budgétaire défavorable, les interrogations sur l'efficacité du soutien public à l'innovation (affaire Solyndra) et la défiance des parlementaires quant aux propositions de l'exécutif démocrate. Les principales caractéristiques du budget sont :

1/ Le gouvernement fédéral reste un grand bailleur de fonds de la recherche aux Etats-Unis puisqu'il finance près de 60% de la recherche fondamentale et un peu moins de 20% de la recherche appliquée. Dans cette dernière catégorie, sont rangées des activités de recherche appliquées en santé, espace, défense et énergie, conduites ou financées par des instances fédérales (DoD, HHS/NIH, DoE, etc.). Du côté fondamental, il s'agit essentiellement des dotations au département ministériel de l'énergie (DoE/OoS), aux NHH/NIH et à la NSF. Les six agences ou départements ministériels fédéraux qui captent 95% des fonds de recherche sont dans un ordre décroissant d'importance : la défense (DoD), la santé (HHS/NIH), la NASA, l'énergie (DoE/OoS), la NSF, l'agriculture (USDA).

2/ Autre évidence : les dépenses de R&D américaines sont essentiellement le fait des entreprises (plus de 60%) et moindrement celui du gouvernement fédéral (35 à 40%).

3/ Troisième constat, et bien qu'en baisse régulière, la moitié des fonds fédéraux de recherche vont à la R&D militaire (env. 70 milliards), lesquels comptent pour 15% de l'effort américain en matière de développement technologique. Les 85% restant relève de l'industrie. En 2012, la R&D militaire baissera d'environ 5%.

4/ En volume, le budget fédéral de la recherche va peu à l'innovation ou au développement. Et c'est là le paradoxe de la programmation budgétaire américaine concernant la recherche puisque, dans l'esprit de l'exécutif comme des deux chambres du Parlement, cette dernière est considérée comme une contribution à l'innovation et au leadership technologique du pays. Dans la pratique, les programmes porteurs d'innovation technologique sont principalement financés par les Départements ministériels (DoE/OoS, DoC/NIST, DoD/OoS, etc.) et les "initiatives", c'est-à-dire des programmes pilotes destinés à explorer de nouveaux champs de recherche et amorcer des filières technologiques innovantes.

L'exécution de la R&D américaine : les principales tendances

Après l'industrie, le second exécutant de la recherche sont les universités américaines : pour l'année fiscale 2012, elles vont mettre en oeuvre pour 60,9 milliards [1] de recherche, soit une hausse de 2,85% par rapport à l'année 2011. Puis viennent les laboratoires fédéraux (29 milliards) et les organisations sans but lucratif (35 milliards).

Si la contribution du Fédéral n'est pas visible en matière d'innovation technologique, elle n'en est pas moins importante et décisive pour le fonctionnement du système national d'innovation. La législation sur la valorisation de la recherche universitaire introduite dans les années 80 continue ainsi d'alimenter l'innovation aux Etats-Unis, considérée comme un modèle dans le reste du monde. Mieux connue sous le nom de "Bayh-Doyle Act", la législation américaine consiste à appliquer un principe de subsidiarité pour l'exploitation de la propriété intellectuelle issue des projets financés par les gouvernements fédéral ou locaux.

Mise en oeuvre par une profession estimée à quelque 10.000 personnes aux Etats-Unis [2] l'activité de valorisation des universités constitue le carburant de l'innovation américaine.

Sous deux formes. La première sous forme de revenus et de productions intellectuelles : les revenus de licence des universités américaines a par exemple atteint 2,4 milliards en 2010 [3] (+ 4% par rapport à 2009) et le nombre de brevets accordés s'est établi à 3 417 (+31%). Les universités américaines ont par ailleurs signé 5 329 licences et options (+1%). Plus de 596 JEI [4] ont vu le jour dans le sillage des universités américaines (+9%).

La seconde concerne les externalités positives des universités américaines. Les économistes américains se sont beaucoup intéressés à la question, notamment en l'abordant sous l'angle de "systèmes", à l'instar de M. Porter (Université de Harvard) dans le cadre de ses travaux sur les grappes industrielles et de la définition de stratégies locales de développement fondées sur les technologies, non sujettes à la délocalisation. Pour simplifier, disons que les universités américaines sont de véritables systèmes qui non seulement forment du capital humain et produisent de la connaissance mais aussi alimentent les écosystèmes d'innovation, à l'instar de Boston.

Au total l'argent dépensé en crédits de recherche dans les universités apparaît comme un bon investissement consenti par le gouvernement Fédéral : il sert l'innovation, alimente les écosystèmes et développe la capacité technologique du pays. En 2012, alors que les dépenses fédérales se maintiennent, les universités américaines continueront donc de jouer un rôle central dans l'innovation.

Le SBIR/STTR : un outil gouvernemental pérenne au service de l'innovation

En 2012, outre les grands programmes technologiques qui seront portés par les départements ministériels, les SBIR ("small business innovation research") et STTR (financement d'activités de TT vers les PME-PMI) continueront de jouer un rôle central dans l'innovation américaine. Ils concernent les quelque 6 millions de PMI-PME américaines. Grâce à ces programmes, 85.000 brevets ont été produits et l'on estime à plusieurs millions de postes hautement qualifiés le volume d'emplois créés. Depuis son introduction en 1982, les deux programmes ont permis de financer 100.000 projets pour une valeur de 24 milliards de dollars. Le programme a deux caractéristiques. La première est que l'assiette de son financement repose sur les fonds fédéraux alloués à la recherche. Autrement dit, le programme est pérenne et la dotation des SBIR/STTR est faiblement assujettie aux aléas budgétaires. Ainsi, toutes les agences fédérales finançant la recherche pour un montant supérieur à 100 millions de dollars ont pour obligation de consacrer 2,5% de leur dotation au programme SBIR. Bien que 11 institutions fédérales soient dans cette situation, 96% des 2,4 milliards de dollars du programme sont gérés par cinq organisations [5].

Au total, même si les apports budgétaires restent modestes, les financements fédéraux jouent pleinement leur rôle d'amorce de l'innovation technologique aux Etats-Unis. L'essentiel du financement de cette dernière reste de nature privée, alimenté par les grandes entreprises et les compartiments de la finance américaine constitués des banques d'affaires et des sociétés de capital risque. S'ajoutent à ces dernières les investisseurs providentiels ainsi que les multiples et protéiformes programmes de soutien locaux à l'entrepreneuriat technologique.

Ce schéma du financement de l'innovation aux Etats-Unis n'est pas appelé à un quelconque bouleversement au cours des prochaines années même si l'actuel président démocrate est un fervent défenseur du soutien fédéral à l'innovation. Mais 2012 sera une année électorale associée à de très fortes contraintes liées à la conjoncture économique, annoncée comme morose, et aux premières coupes budgétaires qui vont mécaniquement intervenir à la suite de l'échec des travaux parlementaires bipartisans destinés à trouver quelque 1.000 milliards d'économies budgétaires. Comment ne pas penser que la dotation fédérale à la R&D ne soit pas touchée ?

--

[2] Estimation de la MS&T réalisée à partir des données de l'AUTM

[4] JEI : Jeunes entreprises innovantes

[5] le Département de la défense (DoD),
- le Département de la santé (DoHHS),
- le Département de l'énergie (DoE),
- la NASA et
- la Fondation Nationale de la Science (NSF).

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Code brève
ADIT : 68709

- [1] "2012 Global R&D Funding Forecast", December 2011. http://www.battelle.org/ABOUTUS/rd/2012.pdf
- [3]BE Etats-Unis 257 "Le transfert de technologie aux E.-U. : un bilan 2010 marqué par une activité soutenue" http://www.bulletins-electroniques.com/actualites/67583.htm

Antoine Mynard, attache-inno@ambascience-usa.org

BE Etats-Unis numéro 272 (6/01/2012) - Ambassade de France aux Etats-Unis / ADIT - http://www.bulletins-electroniques.com/actualites/68709.htm