Les universités britanniques sont des organismes légalement indépendants mais totalement responsables de leurs actions. Deux caractéristiques de leur mode de gouvernance qui expliquent peut-être leur succès.
Cet article a été préparé par Gaëlle Degrez, à partir du rapport "La gouvernance des universités britanniques" réalisé par Anne Prost et Céline Compagnon, du service pour la Science et la Technologie de l'ambassade de France au Royaume-Uni, que nous remercions pour leur collaboration.
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Focus :
Une grande diversité d'établissements
Les universités britanniques constituent un groupe d'une grande diversité qui compte aussi bien des Colleges très spécialisés que des universités à forte implication régionale ou encore des universités plus traditionnelles axées sur la recherche et de réputation internationale. Les universités britanniques sont classées en cinq types qui dépendent essentiellement de leur date de création. En particulier, un changement très important s'est produit en 1992 lorsqu'une loi (le Further and Higher Education Act qui faisait suite à l'Education Reform Act de 1988) a accordé aux anciens Polytechnics -quasi équivalents aux instituts universitaires de technologie français- le titre d'université.
Une des conséquences majeures de la loi de 1992 a été d'introduire une régionalisation de la gouvernance et des systèmes de financement des universités. La réforme a créé des agences de financement distinctes, les Funding Councils ou assimilés, pour chaque grande région du Royaume-Uni, qui financent directement les universités. Au sein du Gouvernement britannique, c'est le Department for Education and Skills (DfES) qui est chargé de l'élaboration des politiques publiques concernant le secteur de l'enseignement supérieur. Mais le DfES n'a pas de relation directe avec les universités puisque les organismes intermédiaires, les Funding Councils, jouent un rôle tampon.
Glossaire :
[1] Classement de Shanghai : depuis quatre ans, l'Institut d'enseignement supérieur de l'université de Shangai Jiao Tong publie le classement annuel des meilleures universités du monde. Ce classement est réalisé selon certains critères comme le nombre de prix et distinctions, le nombre d'articles publiés dans des revues de recherche, etc.
[2] OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques (http://www.oecd.org).
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Nombre d'universités britanniques, dont l'excellence est reconnue partout dans le monde, sont le fruit d'une longue tradition. Et le paysage universitaire britannique ne se limite pas à Oxford et Cambridge. Tous ces établissements partagent un socle commun et interagissent avec les mêmes acteurs institutionnels. D'une grande autonomie, ils ont à coeur d'accorder une place toujours plus grande aux bonnes méthodes de gouvernance. Celles-ci participent au maintien et à la promotion de l'excellence au sein des établissements d'enseignement supérieur britanniques.
Le Royaume-Uni est souvent considéré comme un modèle en matière d'établissements d'enseignement supérieur. L'essentiel de la recherche publique est réalisé à l'université et sa qualité n'est plus à démontrer. Vingt-trois lauréats du prix Nobel ont été obtenus depuis 1945 et, en estimant la part du Royaume-Uni dans la recherche mondiale à 4,7%, les chercheurs britanniques sont ceux qui ont le plus grand nombre de publications et de citations dans des revues scientifiques internationales - plus de 8% des publications mondiales et 11% des citations.
Par ailleurs, les meilleures universités du pays ont obtenu des rangs remarquables dans le dernier classement de l'université de Shanghai [1] : onze universités sont classées parmi les cent premières mondiales, qui comptent trente-trois universités européennes. En outre, le Royaume-Uni est, au monde, le second pays le plus attractif après les Etats-Unis, la part des étudiants étrangers ne cessant d'augmenter. Du reste, c'est aussi, avec le Japon, la Turquie et l'Irlande, l'un des pays de l'OCDE [2] où le taux d'obtention des diplômes est le plus haut : 83% en 2003, sachant que la moyenne de l'OCDE est de 70% et celle de la France de 59%.
Des organismes légalement indépendants
Le fonctionnement et la situation institutionnelle des universités britanniques diffèrent de ceux de leurs homologues françaises. Les institutions britanniques bénéficient d'une très large autonomie dans leur gestion financière, leur recrutement, etc. Une autonomie toutefois assortie d'une très importante notion de responsabilité vis-à-vis du Gouvernement et de certains organismes publics. Pour remplir ces obligations et répondre à la complexité croissante de la recherche et du marché mondial de l'enseignement, les universités britanniques ont mis en place des outils spécifiques de gouvernance et de gestion.
Les universités et les Colleges d'enseignement supérieur sont des organismes légalement indépendants, ne faisant pas partie du secteur public britannique. Ces établissements sont définis et établis par une charte royale ou par un acte de loi et la majorité de leurs financements est composée de fonds publics. Le Gouvernement, qui définit les grandes orientations pour l'enseignement supérieur, exerce donc une certaine influence - à la seule exception de l'université de Buckingham, totalement privée.
L'indépendance légale des universités entraîne leur complète autonomie dans le recrutement des personnels et des étudiants. Ainsi, les enseignants-chercheurs ne disposent pas d'un statut de fonctionnaire, mais sont salariés des établissements. Tous les postes permanents sont nécessairement rattachés à une université et liés à une activité d'enseignement. Les seuls chercheurs à plein temps - plutôt rares au-delà du postdoctorat - sont employés sur des contrats temporaires ou bénéficient d'une dispense provisoire. Le recrutement est assuré par chaque université, sur publication du profil recherché dans la presse et les sites spécialisés. Des conventions collectives encadrent la liberté de fixation des salaires, sauf pour le sommet de la hiérarchie.
S'agissant des étudiants, bien que la procédure d'admission soit centralisée par un organisme gouvernemental - l'Universities and Colleges Admissions Service, UCAS - les universités sont libres de sélectionner les étudiants qu'elles souhaitent recruter. De leur coté, les étudiants peuvent choisir de présenter un dossier de candidature dans cinq universités de leur choix.
Quand liberté rime avec responsabilité
Si les universités sont très largement autonomes, elles sont également responsables de leurs actions via leurs différents organes de gouvernance. Les rôles et responsabilités de ces organes varient selon la catégorie d'université. La gestion des institutions est assurée au niveau central par l'exécutif de l'université et généralement par des facultés, au niveau de la recherche et de l'enseignement. Là encore, les responsabilités peuvent varier. Les universités créées après la grande réforme de 1992 (voir "Une grande diversité d'établissements" ci-contre) sont gouvernées par trois assemblées : le Council, le Senate et le Court.
Le Council (conseil d'administration) joue un rôle déterminant dans la conduite de l'institution, tout en restant à l'écart de sa gestion exécutive, car il supervise le fonctionnement et assure la planification stratégique de l'université. Il compte en moyenne vingt à trente membres dont la majorité sont des lay members - des personnes extérieures, non rémunérées, nommées pour une durée déterminée renouvelable. Le Council joue un rôle très important dans l'organisation de l'exercice des pouvoirs ; il est notamment chargé de nommer le vice-chancelier, directeur exécutif de l'institution. Le vice-chancelier dirige aussi la deuxième assemblée, appelée Senate, qui supervise et oriente les activités académiques de l'université. Le Council consulte le Senate pour toutes décisions qui auraient des conséquences sur la recherche ou l'enseignement (par exemple la création ou la fermeture d'un département). Les membres du Senate, au nombre de cinquante à cent, sont choisis au sein de l'université à l'exception de certaines voix accordées à des institutions extérieures pour leurs compétences et leur connaissance du monde universitaire.
Enfin, le Court est une troisième assemblée qui ne contribue plus aujourd'hui à la conduite des affaires de l'université ni aux réflexions à long terme, mais tous les sujets liés à l'université peuvent y être débattus de façon très large dans une espèce de forum. Les attributions de ses membres (entre 200 et 400) varient d'une institution à l'autre mais sont essentiellement protocolaires et couvrent l'étude de rapports et de comptes annuels de l'université ainsi que la nomination du chancelier. Outre ces trois assemblées, les statuts de cette catégorie d'université prévoient également la présence de deux personnalités : le Chancellor et le Visitor. Le Chancellor (chancelier) est une personnalité extérieure qui dirige l'université et assure la présidence du Court, mais dont le rôle reste largement cérémonial. Il s'agit très souvent d'une personnalité de haut rang issue du monde de l'entreprise ou des médias. Quant au Visitor, un personnage présent dans la majorité des anciennes universités, sa seule responsabilité porte aujourd'hui sur les dispositions réglementaires relatives à l'institution (chartes et statuts).
Dans les institutions plus récentes, créées après la réforme de 1992, on retrouve bien les équivalents du Chancellor, du Council et du Senate, avec le Board et l'Academic Board, mais pas les pendants du Court ni du Visitor. Le Board comprend obligatoirement entre douze et vingt-cinq membres dont une majorité de membres extérieurs. Il exerce des responsabilités plus ou moins semblables à celles du Council dans les anciennes universités, mais on peut noter pragmatisme et recherche d'efficacité dans le schéma de gouvernance (d'où leur taille réduite). De son côté, l'Academic Board a des attributions limitées aux questions académiques (recherche, enseignement, etc.) et il comporte trente membres dont au moins la moitié sont des membres de direction (par exemple les doyens des facultés). Placé sous la responsabilité de la direction de l'établissement, il n'exerce qu'un rôle de conseil auprès du Board.
La vision développée par les nouvelles universités s'inspire de la gouvernance des entreprises. Toutefois, aux yeux de certains, elle présente un certain nombre de limites et a été critiquée comme une application trop radicale du courant du new managerialism, qui développe l'idée selon laquelle l'université doit être gérée avec les mêmes méthodes et les mêmes outils qu'une entreprise privée. Le risque est alors d'ignorer les spécificités du travail universitaire : dans cette perspective, la conception - chère aux anciennes universités - d'une dimension académique centrale à toute réflexion de l'université a ici disparu.
Le pari de l'excellence
Les universités britanniques sont donc des organismes légalement indépendants, qui jouissent d'une autonomie considérable vis-à-vis du Gouvernement, mais qui sont en contrepartie totalement responsables de leurs actions. Pour répondre aux sollicitations du Gouvernement et à la dégradation progressive de leur situation financière, les établissements d'enseignement supérieur ont dû mettre en oeuvre des mécanismes de gouvernance et de gestion robustes. La gouvernance elle-même a beaucoup évolué vers la recherche d'une plus grande efficacité, avec l'idée sous-jacente d'une université gérée comme une entreprise. La gouvernance est aujourd'hui perçue non plus comme un simple corollaire à l'autonomie, mais bien plus comme une condition nécessaire à celle-ci. Les politiques publiques, mises en oeuvre principalement via les financements des universités, encadrent l'action des institutions. La répartition du financement public de base pour la recherche ou l'enseignement repose sur une évaluation généralisée et transparente, fondée sur des critères acceptés par tous. Cette évaluation constitue une puissante motivation pour une gestion tournée vers l'excellence.
La concurrence régnant entre les universités au sein du marché mondial de l'éducation exerce une autre contrainte, bien réelle, sur leurs actions. Dans ce contexte mouvant, la bonne santé dont jouissent les universités britanniques est le fruit de stratégies, d'efforts de rationalisation et d'excellence de dizaines d'années. L'excellence universitaire dépend bien sûr avant tout de la qualité des personnels. Mais elle dépend aussi de la manière dont les structures et les procédures permettent de traduire cette qualité en résultats scientifiques et / ou économiques. L'autonomie conduit à une responsabilité accrue des dirigeants et de l'ensemble des acteurs universitaires. Dans ce cadre, une gouvernance forte offre à l'université la possibilité de prendre les bonnes décisions au moment opportun et d'adapter sa stratégie le plus précisément possible en fonction des circonstances : elle contribue ainsi à l'excellence de l'institution. On observe l'existence d'un cercle vertueux au cours duquel autonomie et gouvernance se renforcent l'une l'autre et fournissent un cadre fertile à l'excellence. Mais les établissements qui sortent du cadre vertueux courent le risque de disparaître pour tout ou partie du paysage universitaire.
En ce sens, autonomie et gouvernance sont bien des éléments fondamentaux du succès des universités britanniques car elles permettent d'entretenir et de développer l'excellence de l'institution.
