La publication juste avant cet été de l'Energy White Paper 2007 affiche les nouvelles priorités britanniques en matière de politique énergétique.
Cet article a été préparé par Willy Marante à partir du rapport "Energy White Paper 2007 : la stratégie britannique pour relever le défi de l'énergie" réalisé par Xavier Thierry, du service pour la Science et la Technologie de l'ambassade de France au Royaume-Uni, que nous remercions pour sa collaboration.
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Nouvelles centrales nucléaires, démantèlement des installations énergétiques offshore, lancement de consultations publiques en vue de nouvelles mesures : la publication juste avant l'été de l'Energy White Paper 2007 affiche les nouvelles priorités britanniques en matière de politique énergétique. Regards sur l'avenir annoncé de l'énergie outre-Manche.
Le succès d'Une vérité qui dérange, le film d'Al Gore, dénonçant les effets dévastateurs du changement climatique et de l'utilisation irraisonnée des énergies fossiles, le Rapport Stern, chiffrant le coût astronomique de l'inaction face au réchauffement ou encore la crise des ressources énergétiques : l'actualité ne manque pas d'occasion de rappeler combien l'énergie est devenue centrale pour l'économie mondiale. Depuis 2006 et l'Energy Review, lancée par le Department for Trade and Industry (DTI), le Gouvernement britannique a décidé non seulement de prendre le problème à bras le corps et de proposer des initiatives internationales, mais aussi de donner un coup d'accélérateur à la politique énergétique du Royaume-Uni. Avec trois objectifs majeurs : la lutte contre le changement climatique, la sécurisation de l'approvisionnement énergétique et l'accès à l'énergie pour les populations britanniques les plus démunies. En effet, le précédent livre blanc sur l'énergie, en 2003, avait déjà tiré un sombre constat sur l'augmentation des besoins, l'inefficacité des installations et la montée en flèche du prix de l'énergie.
L'arme principale : l'efficacité énergétique
Pour le Gouvernement britannique, il n'est pas de politique énergétique efficace sans un volet international. Aussi, le Royaume-Uni souhaite-t-il oeuvrer pour l'émergence d'un débat mondial sur les outils globaux pour stabiliser les émissions de gaz à effet de serre (GES), avec la création dès 2012 d'un cadre post-Kyoto qui permette de décliner une stratégie mondiale à des niveaux nationaux, régionaux et locaux et ce, avec des responsabilités différenciées selon les situations économiques des pays signataires. Au menu également, le développement d'un marché mondial de crédits carbone, la coopération internationale pour l'innovation concernant les technologies à faible taux d'émissions et l'efficacité énergétique, la gestion raisonnée des ressources forestières mondiales et l'aide aux pays en développement pour l'adaptation aux impacts du changement climatique.
Par ailleurs, plusieurs facteurs ont complexifié à la fois les fonctionnements du marché et les relations diplomatiques nationales : que ce soit l'épuisement des réservoirs de gaz et de pétrole de l'Union européenne, le "nationalisme des ressources" qui se développe en raison de la hausse des prix, ou encore la mise sous influence dans certains pays des grand groupes énergéticiens nationaux. D'où l'effort important du Gouvernement britannique pour porter le débat - et la recherche de solutions - sur la scène internationale. Pour structurer sa stratégie et réduire l'incertitude liée à sa politique énergétique, source d'indécision pour les investisseurs, le Gouvernement britannique se fixe aujourd'hui des objectifs concrets : réduire les émissions de CO2 de 26 à 32% d'ici 2020, et les réduire de 60% d'ici 2050.
L'Energy White Paper place l'efficacité énergétique comme levier central pour l'ensemble des secteurs de l'économie : les entreprises commerciales, mais aussi les services publics, les industries, les particuliers (un tiers de la consommation d'énergie est lié aux usages domestiques). Le Gouvernement propose à la fois la création de nouvelles incitations (subventions, crédits d'impôts, etc.), un travail important sur l'information et les services spécialisés dans l'efficacité énergétique et aussi de balayer d'abord devant sa porte, avec un effort particulier pour promouvoir l'efficacité énergétique dans les bâtiments publics et biens d'équipement. Déjà depuis 2002, le Climate Change Levy, est une taxe prélevée auprès des consommateurs d'énergie dans l'industrie, le commerce et les administrations. Pour l'instant les petites entreprises et le secteur non marchand en sont exemptés. Dans la même veine, le Climate Change Agreement est un accord passé entre les entreprises les plus énergivores et le Gouvernement britannique, par lequel les entreprises s'engagent à atteindre des objectifs d'économies d'énergies et de réduction d'émissions de CO2 établis en accord avec le Gouvernement. En contrepartie, les entreprises peuvent bénéficier d'un abattement du Climate Change Levy pouvant aller jusqu'à 80% de cette taxe.
Promouvoir les énergies propres
En parallèle, le livre blanc présente son tout nouveau Carbon Reduction Commitment et instaure un marché d'échange de certificats carbone entre les établissements. Il ne concerne, lui aussi, pour l'instant que les grandes entreprises et les services publics les plus gourmands en énergie (plus de 6.000 Mwh par an). Le Gouvernement souhaite par ailleurs généraliser les compteurs d'énergie au sein des entreprises et dans les foyers britanniques. Dans cette optique, l'Energy Efficiency Commitment, en place depuis 2002, va être rebaptisé Carbon Emission Reduction Target (CERT). Déjà aujourd'hui, ce programme oblige les fournisseurs d'électricité et de gaz à mettre en place des mesures d'efficacité énergétique dans les foyers (chaudières efficaces, isolation, ampoules à basse consommation, etc.). Demain, ce programme intègrera un plus grand nombre de mesures, comme la microgénération ; ses objectifs d'économies d'énergie seront doublés. La stratégie de réduction des consommations d'énergie proposée dans le livre blanc repose également sur les bâtiments à faibles taux d'émissions de CO2. Une série de mesures est annoncée, avec notamment une possible modification des règles de construction pour que, d'ici 10 ans, tous les nouveaux bâtiments construits au Royaume-Uni soient neutres en émissions de CO2.
Le développement des énergies propres constitue un axe important de la nouvelle politique énergétique britannique. Depuis janvier 2006, 540 MW de capacité de production éolienne ont été installés, contre 80 MW pour les autres énergies renouvelables. Par ailleurs, 1 260 MW de capacité de production à partir d'énergies renouvelables sont en construction aujourd'hui. Une tranche supplémentaire de 4 600 MW a été approuvée par le Gouvernement, une autre de 11 400 MW est en attente d'autorisation. Au total, plus 1,5 milliard d'euros ont été investis en 2006 pour les énergies renouvelables.
Le principal apport du livre blanc réside dans la réforme des Renewables Obligations, outil principal de Gouvernement pour développer les énergies renouvelables. Mises en service depuis 2002, elles obligent les fournisseurs d'électricité à montrer qu'une partie de leur électricité provient de sources d'énergies renouvelables. Les fournisseurs doivent présenter le nombre requis de certificats de la part des producteurs ou payer une taxe de rachat. Le pourcentage est de 6,7% pour 2007 et devrait atteindre 15,4% pour 2015. Le Gouvernement propose dorénavant un système de pondération pour l'attribution des Renewables Obligations, en fonction du niveau de développement de chaque technologie de production d'énergie d'origine renouvelable. L'objectif est de favoriser l'investissement dans les technologies émergentes, comme le solaire, les énergies marines ou encore la biomasse.
Un phénomène de société est né depuis quelques années au Royaume-Uni avec l'essor de la microgénération. L'engouement puise sa source dans l'aspiration d'individus qui souhaitent participer directement à la lutte contre le changement climatique. Entre également en ligne de compte l'aspiration à acquérir, pour des raisons financières, une relative indépendance énergétique. Pour le moment, l'énergie décentralisée représente moins de 10% de l'énergie totale consommée. Le livre blanc propose une série de mesures se déclinant en quatre temps : informer, rendre le marché de l'électricité plus flexible, clarifier les modes de revente de l'électricité et faciliter le raccordement au réseau de distribution. Déjà depuis avril 2006, le Low Carbon Building Programme, outil numéro un du Gouvernement pour promouvoir la microgénération, fournit un cadre pour le financement de projet de microgénération et d'amélioration de l'efficacité énergétique des bâtiments. Pour financer ce programme, l'Etat britannique a mis la main à la poche, à hauteur de 75 millions d'euros.
Lutter contre le réchauffement climatique grâce aux réductions de consommation et l'amélioration de l'efficacité énergétique, c'est aussi réduire sa dépendance énergétique. Dans ce domaine, les initiatives du Gouvernement sont nombreuses. D'abord : diversifier l'offre. Cela passe par exemple par les technologies de centrales au charbon propre. L'amélioration des rendements est une voie possible, avec les procédés de combustion à cycle combiné avec gazéification du charbon (rendement potentiel de 55%), mais aussi les procédés de combustion du charbon en lit fluidisé, ou encore la cogénération à partir de charbon. Surtout, le Gouvernement au Royaume-Uni a fait de la captation et du stockage du CO2 (CCS : Carbon Capture and Storage) son cheval de bataille. Objectif : en faire la solution efficace à long terme pour continuer à exploiter le charbon très abondant outre-Manche et bon marché. Les technologies aujourd'hui ne sont pas encore viables économiquement et demandent un apport extérieur en énergie important. Le Royaume-Uni participe à plusieurs initiatives sur la scène internationale, tel le Carbon Sequestration Leadership Forum qui réunit 22 pays, ou encore l'initiative sino-européenne du Near Zero Emissions Coal. Le Gouvernement compte bien s'appuyer sur le livre blanc pour devenir le leader mondial dans le développement de projets de CCS. Le CAT programme, par exemple, prévoit 38 millions d'euros pour le seul financement de projet de démonstration de CCS.
Vers du charbon propre et une relance du nucléaire
D'ici 2023, toutes les centrales nucléaires britanniques sauf une auront été arrêtées (soit 10 GW de capacité de production). Aussi, l'hypothèse de remplacement de la capacité de production nucléaire, un temps rejetée par Tony Blair, est-elle revenue sur le devant de la scène, progressivement au cours des dernières années. L'avancée majeure du Gouvernement cette dernière année, c'est la nouvelle consultation sur la construction de nouvelles centrales. Elle s'organise autour de onze grand thèmes, comme énergie nucléaire et émissions de CO2, sécurité de l'approvisionnement (ne pas investir dans le nucléaire, pour le Gouvernement, c'est augmenter sa dépendance vis-à-vis de combustibles fossiles), impacts environnementaux, réutilisation de combustible usagé ou encore démantèlement et gestion des déchets.
En marge du livre blanc sur l'énergie, un livre blanc sur le processus d'aménagement devrait permettre de modifier profondément le système actuel d'aménagement qui ralentit considérablement les créations de nouvelles installations énergétiques (centrales, stocks de gaz, oléoducs). Aujourd'hui, en moyenne trois ans sont requis pour de tels projets. Le Gouvernement prévoit la création d'une instance indépendante, l'Infrastructure Planning Commission, en charge de l'examen et de la validation des projets nationaux.
Principal consommateur d'énergie, avec 38% de la consommation totale du pays, le secteur des transports est également sous l'oeil du Gouvernement. Le livre blanc appuie largement les propositions européennes d'introduire progressivement les secteurs de l'aviation civile et des transports terrestres dans la directive ETS (Emissions Trading Scheme) régissant les quotas d'émissions de CO2. A l'échelon national, les propositions gouvernementales se concentrent sur trois priorités. D'abord, l'évolution des carburants : augmenter progressivement la taxe sur les carburants, favoriser davantage les véhicules peu polluants et augmenter l'incitation financière sur les biocarburants (jusqu'à 0,52 euros/L d'ici 2010). Mais le programme le plus important sera lancé en avril 2008 : il imposera 5% de biocarburants dans les carburants automobiles classiques et ce d'ici 2010. Deuxième priorité : adapter les systèmes de transport. Un plan d'action doit stimuler la R&D dans les technologies de transport à faibles taux d'émissions. Egalement : 30 millions d'euros sont prévus pour promouvoir les véhicules propres dans le secteur public (avec un objectif d'émissions à 130 g/km) d'ici trois ans pour les véhicules du secteur public. Enfin, concernant le changement de comportements des citoyens britanniques, le Gouvernement propose de s'appuyer sur des projets de modernisation des autobus et du réseau ferroviaire pour stimuler l'engouement du public pour les transports en commun.
Depuis plusieurs années, le Royaume-Uni fait face à l'émergence d'une frange de la population, les "fuel poor", population démunie pour laquelle l'accès à l'énergie pose difficulté. Après la montée vertigineuse des prix, notamment du pétrole, 3,2 millions de foyers britanniques sont aujourd'hui en situation de pauvreté énergétique. Dans le livre blanc, le Gouvernement réaffirme l'urgence de prendre le problème en main. Le programme Promoting Winter Warmth, par exemple, vise à encourager l'efficacité énergétique auprès des personnes âgées. Autre action de taille : en 2008, 11 millions d'euros supplémentaires seront injectés dans les projets de lutte contre la pauvreté énergétique.
Jugé trop ambitieux par certains, car comportant une longue série de mesures, le livre blanc a été sévèrement critiqué par d'autres qui n'y voient, tel un groupe d'experts de l'université d'Oxford, "qu'un enchevêtrement de mesures qui ne permettent pas de mettre en relief clairement la vision du Gouvernement". Quels que soient les moyens et leviers, l'ambition du Gouvernement britannique toutefois reste claire : devenir un Etat pionnier dans la lutte contre le changement climatique. Et ce, au niveau non seulement européen, mais aussi à l'échelle de la planète.
