Les think tanks américains exercent une influence croissante sur le choix et l'élaboration de politiques publiques, notamment en matière scientifique et technologique.
Cet article a été préparé par Willy Marante à partir du rapport "Le rôle des thinks tanks dans la définition de la politique scientifique et technologique des Etats-Unis" réalisé par Estelle Bouzat, du service pour la Science et la Technologie de l'ambassade de France aux Etats-Unis, et Albert Teich, Director of Science and Policy Programs de l'AAAS, que nous remercions pour leur collaboration.
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On les appelle "réservoirs à penser". Les think tanks sont légions aux Etats-Unis. Difficiles à définir, sans réel contours juridiques précis, ils ont néanmoins une influence croissante sur le choix et l'élaboration de politiques publiques, notamment en matière scientifique. Regard sur un secteur immergé mais déterminant du paysage scientifique américain.
Institutions sans but lucratif conduisant des recherches sur les politiques publiques, les think tanks sont des organisations indépendantes du Gouvernement, des partis politiques et autres groupes d'intérêts. Véritables universités sans étudiants, les think tanks jouent un rôle important dans la définition de la politique scientifique et technologique américaine. Depuis quelques années, leur influence sur la politique scientifique et technologique américaine est grandissante. Pour véritablement comprendre le phénomène que représentent ces organismes aux frontières floues, il faut élargir quelque peu leur définition et intégrer dans la mouvance des think tanks des institutions sans but lucratif qui ont des liens avec le Gouvernement ou les universités.
D'abord, dans le monde des think tanks et avec une forte influence sur les politiques scientifiques, il y a les organisations pleinement indépendantes. Avec ses 130.000 membres individuels et sa revue Science, l'American Association for the Advancement of Science (AAAS) tient une place à part. Peut être membre de l'AAAS toute personne intéressée par la science et la technologie et qui souscrit à la mission : "faire avancer la science, servir la société". L'influence de l'AAAS sur la scène politique est fondée sur le prestige de son conseil d'administration, de son personnel et des experts qui participent à ses études, sur la réputation qu'elle a acquise pour son travail impartial. Par exemple, depuis fin 2003, l'équipe en charge du Program on Scientific Freedom, Responsibility and Law étudie les conséquences, pour le système juridique, des développements dans le domaine de la neuroscience.
Pas que du jus de cerveau
La notion de think tanks doit aussi s'étendre à certains organismes affiliés à des universités. Le Consortium for Science, Policy, and Outcomes (CSPO), par exemple, est une entité indépendante de l'Arizona State University. Une vingtaine de think tanks de ce type existent, attachés à une université et spécialisés dans le domaines des sciences et de la technologie.
Des universités comme le Georgia Institute of Technology, Harvard et George Washington University abritent des centres similaires. Le CSPO constitue un réseau intellectuel qui part du constat selon lequel science et technologie ont apporté des bénéfices à la société (santé, information et communication...), mais aussi des impacts négatifs, souvent non anticipés. Le CSPO cherche ainsi à mieux évaluer les liens entre progrès scientifique et résultats sociétaux. Il organise séminaires, conférences et forums et publie des articles et des rapports. L'influence d'une telle organisation sur les décisions politiques est souvent indirecte. En effet, les think tanks associés aux universités permettent surtout d'approfondir les connaissances dans un domaine pointu. Leurs idées peuvent être partagées par les étudiants qui par la suite pourront devenir enseignants ou se tourner vers la politique et les diffuser à leur tour ou les mettre en pratique.
Des think tanks proches du gouvernement
Dans la nébuleuse des think tanks américains, il faut aussi intégrer des organisations affiliées au Gouvernement, comme le National Research Council, créé en 1916. Sa mission est de contribuer à améliorer les politiques publiques et la prise de décision au sein du Gouvernement. Le travail au sein du NRC est réalisé par des comités dont les membres sont nommés pour leur expertise dans le domaine sur lequel porte une étude particulière. Chaque année, 6.000 des meilleurs scientifiques, ingénieurs et autres professionnels du monde entier travaillent bénévolement au sein des 900 comités du NRC.
La majorité des études sont réalisées en réponse à des questions spécifiques provenant des agences fédérales ou du Congrès. Avec plus de 200 rapports chaque année, le NRC est l'un des plus importants fournisseurs d'informations et de conseils scientifiques et technologiques aux Etats-Unis. Ses études ont ainsi une réputation d'indépendance, et d'objectivité. Les rapports du NRC ont inspiré des mesures telles que la création des parcs nationaux ou, plus récemment, après l'explosion de la navette Challenger, l'amélioration de la sûreté des vols spatiaux. Des rapports du National Research Council ont également accru l'attention du Gouvernement sur la recherche et la prévention du Sida.
Longtemps intégré au Congrès, l'Office of Technology Assessment (OTA) a été établi en 1972 et a fermé ses portes en 1995. Son statut dans le monde des think tanks était particulier puisqu'il était attaché directement et exclusivement au Congrès. La mission de cette organisation était de fournir aux commissions parlementaires une analyse objective des questions scientifiques et technologiques. L'OTA a inspiré la création d'organisations comparables à l'étranger, tels que l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques en France (Opecst) ou l'équivalent en Allemagne. Cette organisation était chapeautée par le Congressional Technology Assessment Board, composé dans une optique d'impartialité de six sénateurs et six représentants, avec une représentation égalitaire de chaque parti. Elle produisait des évaluations d'un haut niveau de technicité qui prenaient une à deux années pour être achevées, pour un budget moyen de 500.000 dollars par étude. En 1995, 189 employés permanents dont 75% étaient des chercheurs travaillaient pour l'OTA. La disparition de l'OTA n'a pas entraîné une coupure du flux d'information à destination du Congrès. En revanche, cela a fortement limité la capacité de ce dernier à mesurer la validité, la crédibilité et l'utilité de larges volumes d'informations et de conseils qui proviennent souvent de sources peu objectives poursuivant leur propre agenda. L'OTA existe toujours sur le papier et des voix s'élèvent pour sa restauration. La candidate Hillary Clinton, par exemple, s'est prononcée dans ce sens.
Des think tanks engagés
L'Union of Concerned Scientists (UCS) fait partie de ce que l'on pourrait appeler les "think tanks engagés". Cette organisation associe recherche et engagement actif en faveur de la protection de l'environnement. Elle entre ainsi dans une définition large de la notion de think tank qui inclut les "advocacy groups" ou groupes d'intérêts. Cette organisation illustre bien la difficulté à délimiter les concepts de think tank et de lobby, la diversité de ses activités étant susceptible de la rapprocher tantôt de l'une de ces catégories et tantôt de l'autre. L'UCS représente aujourd'hui une alliance de plus de 200.000 citoyens et scientifiques. Ses membres, issus de tous horizons, ont pour but d'agir à la fois sur la politique du Gouvernement, les pratiques des entreprises et les choix des consommateurs, en se fondant sur la recherche scientifique.
L'UCS s'est fréquemment opposée aux politiques de l'Administration Bush. Pour autant, une véritable légitimité scientifique lui permet de trouver sa place parmi les think tanks. Cette organisation publie chaque année quelques rapports à contenu scientifique ainsi qu'une revue trimestrielle Earthwise. Pour le reste, l'UCS utilise les moyens privilégiés par les lobbies : elle édite de nombreux documents et articles courts, fait circuler des pétitions et des lettres à destination des parlementaires ou des entreprises. Ces gestes politiques ont parfois eu un retentissement médiatique important. Par exemple, en 1997, l'UCS a fait circuler une pétition intitulée "A call for action" en faveur de la ratification du protocole de Kyoto, qui a été signée par 104 scientifiques tous titulaires du prix Nobel.
Au-delà de ces structures pour lesquelles la science et la technologie sont le coeur de métier, de nombreux think tanks englobent également d'autres secteurs d'étude tels que l'environnement, la sécurité nationale ou la politique sociale. C'est par exemple le cas du Hastings Center, spécialisé dans la bioéthique. Le centre s'appuie sur un réseau mondial d'experts interdisciplinaires qui se réunissent afin d'examiner des questions qui imprègnent les pratiques professionnelles, le discours public et la politique sociale. De son côté, le Center for Biosecurity, attaché à l'université de Pittsburgh, a pour objectif d'influencer les politiques et les pratiques de manière à limiter les maladies, les décès et les bouleversements civils qui pourraient être causés par des épidémies à grande échelle, que celles-ci se produisent naturellement ou résultent de l'utilisation d'une arme biologique.
Troisième cas : l'Ethics and Public Policy Center (EPPC), organisation clairement engagée, puisqu'elle a pour ambition d'appliquer la tradition morale judéo-chrétienne aux questions de politique publique. Ses membres entretiennent des relations étroites avec des acteurs politiques clés aussi bien au sein de l'Administration que du Congrès. Parmi les experts de l'EPPC : des hommes d'affaires, des professionnels des médias, des ministres du culte, des professeurs d'universités, des spécialistes des relations internationales, ou encore des hommes politiques... Les programmes de l'EPPC portent sur les médias, la religion, les sciences sociales, les institutions et la politique étrangère. L'EPPC a également mis en place un programme sur la bioéthique qui traite de questions comme les cellules souches, l'eugénisme ou encore la dignité humaine et le vieillissement.
Enfin, dans la myriade des think tanks américains, il existe un troisième type d'institutions qui travaillent sur des questions beaucoup plus larges - par exemple l'économie - et dont la politique scientifique représente une composante limitée. La Brookings Institution, par exemple, est une organisation indépendante spécialisée dans l'étude des politiques publiques. Créée en 1927, c'est à la fois l'un des premiers think tanks au sens strict et l'un des trois instituts politiques les plus influents aux Etats-Unis - avec l'American Enterprise Institute et l'Heritage Foundation. Les experts de la Brookings sont issus de l'Administration et de l'Université. Plus de 200 chercheurs publient des livres, des articles, des éditoriaux, témoignent devant les commissions du Congrès et fournissent régulièrement des commentaires, analyses et informations de contexte aux journalistes. Si les grandes orientations de cette institution ne sont pas spécialement dédiées à la science, elle couvre toutefois certains domaines comme la santé, les technologies de l'information ou encore le changement climatique.
Quelle influence ?
Les think tanks exercent une influence réelle sur l'orientation de la politique scientifique et technologique américaine. Ils peuvent agir directement auprès des décideurs politiques, par exemple en leur remettant un rapport. D'autres méthodes, moins "austères" et plus ciblées sont utilisées : campagnes de lobbying, actions de conseil (formel ou informel), témoignages devant le Congrès ou encore organisation de débats et de discussions. Les modes d'influence indirects sont moins perceptibles mais leur impact est tout aussi important. Les idées des think tanks cheminent, en effet, le long de voies sinueuses et souvent indirectes. Leurs recherches font parfois l'objet d'un traitement médiatique et peuvent être traitées comme élément d'information présenté de façon relativement neutre ou être utilisées à l'appui d'une position plus engagée dans un éditorial. Les idées circulent et se propagent aussi à mesure que les experts quittent un think tank pour intégrer une autre organisation : un autre think tank, un parti politique ou encore une université. Certains think tanks entretiennent des liens étroits avec les universités, ce qui permet de partager leurs idées auprès des enseignants et des étudiants dont certains seront les décideurs politiques de demain.
Si la plupart de ces institutions se décrivent comme politiquement neutres, les think tanks font preuve d'une orientation politique de plus en plus marquée, au fur et à mesure que la science et la technologie s'étendent à de nouveaux domaines et pénètrent l'ensemble des autres politiques publiques. Viennent alors se mêler aux analyses scientifiques des dimensions nouvelles : sociales, culturelles, économiques, politiques ou religieuses, ce qui incite les think tanks à basculer d'un côté ou de l'autre de l'échiquier politique. Dans les débats portant par exemple sur les cellules souches ou encore le réchauffement climatique, l'énergie ou l'environnement, il devient ainsi de plus en plus difficile de séparer les analyses fondées sur des données factuelles de celles qui s'apparentent davantage à des jugements de valeur. Déjà pluriel et protéiforme, le vaste monde des think tanks américains semble voué à croître dans un environnement de plus en plus complexe.
Pour en savoir plus :
- MCGANN, J.G., WEAVER K. Think Tanks and Civil Societies - Catalysts for Ideas and Action, Nouveau-Brunswick, N.J. et Londres : Transaction Publishers, 2000. 638 p. - JOSLAIN, E. L'Amérique des think tanks - Un siècle d'expertise au service d'une nation. Paris : L'Harmattan, 2006. 262 p.
