Le rapport Sainsbury décortique les stratégies et activités britanniques d'innovation, source de positionnement concurrentiel national exclusif. Il récrimine notamment les incompétences et absences d'efficacité du système actuel.
Cet article a été préparé par Arnaud Queyrel, à partir du rapport "Le rapport Sainsbury : état des lieux et perspectives des politiques publiques d'innovation au Royaume-Uni" réalisé par Anne Prost, du service pour la Science et la Technologie de l'ambassade de France au Royaume-Uni, que nous remercions pour sa collaboration.
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Publié en octobre 2007, le rapport "Etat des lieux et perspectives des politiques publiques d'innovation au Royaume-Uni" de Lord Sainsbury of Turville, ancien secrétaire d'Etat britannique pour la Science et la Technologie, propose une réorganisation de fond de la stratégie du Gouvernement en recherche et innovation. Ces critiques, parfois vives, bouleversent le système en place.
La mise en place de mécanismes de protection nationale et le choix de faibles coûts de production représentent une véritable menace pour l'équilibre économique national. Elle pourrait en effet contribuer à vider le pays de sa "substance productive". Lord Sainsbury, dans son rapport éponyme, combat vivement ces options entraînant l'économie nationale vers le bas. A l'inverse, le pays a tout à gagner, sur la scène mondiale, en misant sur la formation et "un monde scientifique productif".
Une telle productivité combinée à l'attractivité de l'environnement d'affaires et au travail qualifié ne peut alors que déboucher sur des produits de qualité justifiant alors, sur un marché mondialisé, des prix élevés. Cette optique "qualité", considérée dans une perspective mondialisée, doit elle-même contribuer à l'enrichissement du pays qui est lui-même la source d'innovations concurrentielles. Pour parvenir à cet objectif, il s'agit toutefois que le Royaume-Uni, ou d'autres pays développés, s'attachent en priorité à développer des services, biens et industries à haute valeur ajoutée eux-mêmes fruits de compétences et connaissances en perpétuel développement.
Le pouvoir des connaissances
En matière de connaissances, l'attention de Lord Sainsbury se porte en particulier sur la fragmentation de la chaîne de production en tant qu'élément fondamental de la mondialisation. La fragmentation, amplifiée par la capacité des technologies de l'information à offrir des solutions de coordination distante, rend compte des items successifs qui composent une chaîne de fabrication : de la R&D à la logistique, parfois même au service après-vente, en passant notamment par la conception et la gestion des achats. Or, selon le rapport, cette fragmentation accroît la pression concurrentielle qui s'exerce sur toute production entièrement internalisée. Car alors, cette pression s'exerce sur chacun des maillons de la chaîne de production, obligeant l'entreprise a lutter contre autant de concurrents qui s'attèlent, pour chaque maillon, à produire mieux que les autres.
De ce constat découle, dans la perspective d'un gain concurrentiel pour les entreprises britanniques, deux implications politiques importantes : d'abord l'acceptation de l'externalisation d'une partie de la chaîne de fabrication des entreprises. En adoptant une vision stratégique mondialisée, cette mécanique s'applique aux entreprises étrangères, pour leur permettre d'externaliser sur le sol britannique. Ensuite intervient la notion de valeur des éléments de production : ainsi, les différents mécanismes qui concourent au développement de l'entreprise (innovation, investissements,...) devraient bénéficier aux éléments de la chaîne de production à "haute intensité de connaissances". Ce ciblage permanent sur les connaissances devrait permettre d'assurer le positionnement concurrentiel inégalé dans la valeur des pays développés.
Les compétences prises en défaut
Clé de voûte de la stratégie technologique du Royaume-Uni, le Conseil pour la stratégie technologique TSB (Technology Strategy Board) vise en particulier à stimuler l'innovation des entreprises britanniques et à créer des conditions d'attractivité nationale propices au développement de projets de forte intensité technologique. La stratégie du TSB, déclinée en quatre objectifs dont celui de l'assistance au maintien concurrentiel des entreprises de pointe nationales comme à l'émergence de fleurons technologiques nationaux, s'appuie sur quatre programmes majeurs d'activités. Deux concernent les réseaux : la recherche et développement appliquée en collaboration et les réseaux de transfert de technologie KTN (Knowledge Transfer Networks). Les plates-formes d'innovation (Innovation Platforms) et les technologies émergentes (Emerging Technologies) forment les deux autres piliers de ce programme. Le premier programme se confond avec le soutien et le financement, pour partie public, de projets de recherche à finalités commerciales sélectionnés par appels d'offres semestriels. Ces projets de recherche collaborative, qui peuvent bénéficier de financements allant jusqu'à 130 millions d'euros, réunissent en moyenne cinq partenaires parmi lesquelles des entreprises (pour plus du tiers), des universités et tout autre partenaire de recherche.
Le rapport de Lord Sainsbury se prononce ici, à l'aune du programme de technologie avancé américain, sur les compétences des personnes responsables de l'approbation de ce programme en jugeant qu'elles devraient "disposer d'une bonne compréhension des problèmes commerciaux, de la planification des affaires, de la chaîne de valeur et des liens entre activités afin d'assurer que les dimensions entrepreneuriales et commerciales soient prises en compte lors du processus d'approbation du projet". Se pose donc ici le souci de placer, à la tête du programme, des personnes aux qualifications élevées (techniques et commerciales) dont le rôle s'étendrait jusqu'au décorticage des projets avec leurs soumissionnaires dans le but qu'ils en tirent profit pour leur entreprise et pour leur permettre, le cas échéant, de mieux préparer leurs candidatures ultérieures. Aussi, le rapport remet en cause le processus d'évaluation des projets.
Les réseaux à la rescousse
Pour leur part, les KTN, chacun dédié à une finalité commerciale ou domaine spécifique, ont pour objectif l'amélioration des performances britanniques en matière d'innovation en amplifiant et en accroissant la vitesse du processus de transfert technologique vers les entreprises britanniques. Catalyseurs de l'innovation britannique, ces réseaux fédèrent un ensemble d'acteurs et d'opérateurs complémentaires, du monde de l'entreprise comme de la recherche publique notamment, indispensables à l'établissement de synergies. Comptant déjà vingt-deux KTN actuellement, le réseau s'agrandira prochainement de deux spécialités : la "communication numérique" et les "industries de la création". L'intérêt et le principe fondamental de ces réseaux s'expliquent par leur capacité à offrir aux membres d'un réseau donné un accès non seulement à son contenu, technologique comme commercial, mais aussi aux sources de financement les plus adéquates.
A cela se combine, dans la perspective d'assurer aux partenaires des développements optimaux de leurs innovations, une "offre" d'accès vers les meilleures plates-formes scientifiques et de fabrication. Les plateformes d'innovation, qui constituent l'un des programmes des KTN, s'inscrivent en particulier dans une perspective de marché mondialisé. Un marché sur lequel les entreprises britanniques sont susceptibles de renforcer leur position par des efforts R&D et de meilleures performances d'innovation eux-mêmes stimulés en particulier par une meilleure capacité de réponse aux offres de marchés publics et une meilleure prise en compte des réglementations. A ce sujet, "les régulateurs devraient être impliqués dans les Innovation Platforms à un stade plus précoce, de telle sorte qu'ils comprennent mieux l'impact de leurs réglementations sur l'innovation, et puissent faire bénéficier les membres des plateformes de leur expérience" estime Lord Sainsbury dans son rapport. Une autre mission devrait aussi incomber au TSB pour améliorer son bouquet d'interventions : celle de guichet unique assurant la gestion centralisée des informations, collectées auprès de différents intervenants, sur le rôle de la technologie dans la stratégie industrielle.
Mesures d'urgence et points noirs
Le Royaume-Uni produit 90% de ses travaux scientifiques hors du territoire national. Cette situation nécessite donc une stratégie nationale dédiée à la collaboration internationale et une coordination améliorée de cette collaboration entre les différents organismes nationaux concernés. Pour y répondre, le rapport Sainsbury a identifié cinq mesures à prendre d'urgence. Il s'agit notamment d'organiser la présence du Conseil de recherche britannique à l'étranger sous forme de guichets uniques nationaux, à l'instar des points de contact nationaux organisés par la Commission européenne dans chaque pays européen pour gérer les projets de recherche européens. Il s'agit aussi de développer, sous l'égide du TSB, une stratégie internationale incorporant le soutien au programme européen Eureka et aux initiatives du 7e Programme-cadre de recherche et développement européen (PCRD) et d'étendre le programme "Science Bridges" - jusqu'à présent limité aux Etats-Unis - à tout pays innovant dans les hautes technologies dont l'Inde et la Chine.
D'autre part, concernant cette fois les actions, qui pourraient être importantes, des ministères britanniques dans l'innovation, Lord Sainsbury déplore leurs insuccès par l'absence de directives et ressources subordonnées. D'où sa demande d'inclure l'innovation dans les objectifs stratégiques de chaque ministère aux performances ensuite évaluées annuellement par leurs pairs. A ce propos, le rapport considère que le directeur de l'innovation devrait rendre compte notamment des activités du TSB.
Autres points noirs identifiés comme un frein à l'innovation par Lord Sainsbury : le détournement des budgets de R&D ministériels vers le soutien des activités opérationnelles en difficulté. En particulier, le rapport regrette le déclin constant des dépenses ministérielles de R&D, civiles et militaires, stigmatise le manque d'efficacité dans la gestion des budgets de R&D et l'absence à la fois de la mise en oeuvre de projets de recherche interministériels et de financements pour encourager l'innovation dans les entreprises dont ils suivent les dossiers. Toutefois, sur ce dernier point, seul le ministère de la Défense se distingue en montrant l'exemple à suivre.
L'importance du financement
Le noeud du succès et de l'essor de jeunes entreprises innovantes repose sur un financement approprié, dès les premiers stades, cruciaux, de leur développement. Le capital-risque représente alors, aux stades de croissance initiale de l'entreprise, un rouage indispensable de l'investissement en capital dans ces jeunes entreprises à fort potentiel technologique. Toutefois, les jeunes entreprises britanniques, en particulier celles de haute technologie - le capital-risque préférant en effet financer les premiers stades d'entreprises traditionnelles -, se heurtent à un "fossé de financement", compris entre environ 336.000 euros et près de 3 millions d'euros, que Lord Sainsbury attribue à trois causes : l'asymétrie d'information, les coûts de transaction et les perceptions du risque et des gains.
Dans le détail, le premier point fait référence à l'insuffisance d'information, par les investisseurs potentiels, des investissements possibles. La seconde cause s'explique par la plus faible attractivité apparente de petits investissements quand les coûts de négociation et de contrats sont significatifs. Finalement, la troisième cause trouve son origine dans des financements insuffisants dus à la surestimation des risques d'investissements de haute technologie. Or, le rapport signale l'existence d'une solution qui permettrait de sortir de cette impasse : la complémentarité de financements entre capital-risque et les business angels, ces personnes qui investissent à titre privé - le plus souvent seules - dans de jeunes entreprises. Ces dernières pourraient alors intervenir comme rouage de la chaîne d'investissements pour combler le "fossé de financement".
La preuve du concept à l'étude
Toutefois, bien que leur nombre croisse et que le Gouvernement britannique favorise leur essor, les business angels spécialisés ne représentent que 5% des quelque 20.000 à 40.000 d'entre eux qui investissent annuellement au plus environ 1,3 milliard d'euros. Maintenant, en amont même du process de création de jeunes entreprises de hautes technologies, existe aussi un autre verrou à l'essor de l'innovation : le manque de financement de la preuve de concept. Ainsi, comme le constate Lord Sainsbury, de nombreuses idées à potentiel commercial émergent des articles de recherche académique toutefois sans exploitation possible car les financements de recherche ne couvrent pas le développement ultérieur de ces technologies ou d'idées commerciales qui pourraient en découler.
Pareillement, ni les investisseurs privés ni les institutions n'investissent sans réticences dans des projets encore au stade du concept. D'où, selon le rapport, la nécessité de déployer des mécanismes de financement publics dévolus au financement de cette preuve du concept, à l'instar du fond de l'agence de développement régional écossaise qui a permis, depuis l'année 2000, la création de près de trente entreprises. Le rapport précise par ailleurs les conditions d'encadrement de tels fonds : notamment une gestion rigoureuse doublée d'un contrôle du budget des projets, l'évaluation indépendante du potentiel commercial et la professionnalisation du projet. Finalement, le rapport constate que capitaux-risqueurs ou business angels peuvent parfois apporter la meilleure forme de financement pour assurer la transition de la preuve de concept au marché.
