Avec plus de 140 milliards de dollars de budget fédéral dédiés à la recherche, les Etats-Unis sont toujours leader mondial. Pourtant, dans ce pays, pas de ministère de la Recherche et de l'Enseignement supérieur. Coup de projecteur sur le fonctionnement d'un modèle très différent du modèle hexagonal, et qui fonctionne.
Cet article a été préparé par Willy Marante, à partir du rapport "La gouvernance publique de la recherche aux Etats-Unis : formalisation des priorités nationales de recherche, allocations budgétaires et évaluation" réalisé par Estelle Bouzat, du service pour la Science et la Technologie de l'ambassade de France aux Etats-Unis, que nous remercions pour sa collaboration.
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Avec plus de 140 milliards de dollars de budget fédéral dédiés à la recherche et au développement, les Etats-Unis mènent la danse au niveau mondial. Plus de la moitié de ces dollars vont à la Défense et le Gouvernement a à coeur de conserver un système qui a fait ses preuves et de conforter sa place de leader encore incontesté. Pourtant, dans ce pays, pas de ministère de la Recherche et de l'Enseignement supérieur. Ce qui frappe le plus l'observateur, c'est à la fois le nombre des acteurs et la décentralisation importante des décisions. Regard sur la gouvernance de la recherche publique et sur ses principaux acteurs aux Etats-Unis.
En 2006, la recherche et le développement représentaient 2,61% du produit intérieur brut des Etats-Unis. Les dépenses totales en recherche et développement atteignaient ainsi 340 milliards de dollars dont 18% étaient consacrés à la recherche fondamentale, 22% à la recherche appliquée et 60% au développement.
Trois acteurs interviennent principalement dans l'exécution des activités de recherche et développement : le Gouvernement fédéral à travers ses ministères et agences, les universités publiques et privées et le secteur industriel. Ce dernier constitue à la fois la source de financement la plus importante (66%) et celui qui réalise le plus de recherche et développement (71%). Logiquement, les efforts du secteur privé sont principalement concentrés sur le développement et la recherche appliquée, laissant en grande partie la recherche fondamentale au milieu universitaire et aux agences fédérales. Le gouvernement fédéral finance ainsi entre 25 et 30% de la recherche et développement totale et 60% de la recherche fondamentale.
Au fil des années, la part du financement de la recherche et développement par le gouvernement fédéral a diminué au profit du secteur privé. De nombreux Etats ont alors décidé de développer leurs propres capacités de recherche et développement. C'est par exemple le cas de la Californie, de New York, de l'Iowa, du Maine, du Massachusetts, de l'Arizona et ou encore du Texas. Cependant, la part de la recherche et développement financée par les états fédérés reste marginale.
A l'échelon fédéral, le président oriente la politique nationale de recherche et développement via les choix qu'il fait dans son projet de budget fédéral. Les objectifs peuvent être soit explicites soit implicites dans les allocations budgétaires. Le président est conseillé dans ses choix par différents bureaux et conseils exécutifs. Le Bureau pour la politique scientifique et technologique OSTP (Office of Science and Technology Policy), établi en 1976, conseille le président sur les impacts de la science et de la technologie sur les affaires intérieures et internationales. Il travaille avec le secteur privé afin de s'assurer que les investissements fédéraux dans la science et la technologie contribuent à la prospérité économique, la qualité environnementale et la sécurité nationale.
De son côté, le Conseil des conseillers du président en science et technologie PCAST (President's Council of Advisors on Science and Technology) a été créé en 1990 par le président Bush père ; sa mission est de recueillir les conseils du secteur privé et de la communauté universitaire sur les technologies, les priorités de recherche scientifique et l'enseignement en mathématiques et en sciences. Il comprend trente-cinq membres issus de l'industrie, de l'enseignement, de la recherche et d'autres organisations non gouvernementales, ainsi que le directeur de l'OSTP.
Autre organe de premier plan : le Conseil national pour la science et la technologie NSTC (National Science and Technology Council), établi par le président Clinton en 1993. C'est surtout cet organe qui coordonne la politique scientifique et technologique fédérale. Il est présidé par le président et est notamment composé du vice-président, du directeur de l'OSTP, des secrétaires du cabinet (ministres) et des directeurs des agences fédérales qui ont des responsabilités significatives en matière scientifique. C'est avant tout cette instance qui détermine des objectifs nationaux clairs pour les investissements fédéraux dans la science et la technologie.
Enfin, le Bureau de la gestion et du budget OMB (Office of Management and Budget) assiste le président dans la préparation du budget fédéral et évalue l'efficacité des programmes, politiques et procédures des agences, évalue les demandes concurrentes de financement entre les différentes agences, et fixe les priorités.
Un système décentralisé aux influences multiples
Au-delà de ces principales instances fédérales de pilotages, de multiples organisations influencent les décisions politiques et les orientations de la recherche et développement, que ce soit auprès de l'exécutif ou auprès du Congrès. D'abord les think tanks, les organisations scientifiques, professionnelles et autres groupes de pression. Ainsi, depuis 1863, la National Academy of Sciences est une référence scientifique du Gouvernement fédéral avec pour objectif l'avancement de la science et de la technologie. Avec le National Research Council (NRC), la National Academy of Engineering et l'Institute of Medicine, la National Academy of Sciences forme les National Academies. Les académies sont des organisations privées et indépendantes du Congrès et du Gouvernement qui fonctionnent avec un certain nombre de membres constituant l'élite scientifique des Etats-Unis et sont choisis par cooptation.
Le National Research Council sert de bras opérationnel aux autres composantes des National Academies. Sa mission est d'améliorer les politiques et la prise de décision au sein du gouvernement et de promouvoir l'acquisition de connaissances en matière de science, ingénierie, technologie et santé. En raison du prestige des académies, les rapports du NRC -plus de deux cents chaque année- ont une influence importante. Par exemple, l'une des études les plus anciennes du NRC a servi de catalyseur à la création des parcs nationaux. En outre, après l'explosion de la navette spatiale Challenger, le NRC a vérifié la capacité des efforts de la NASA (National Aeronautics and Space Administration) à améliorer la sûreté des vols. D'autres organisations influentes existent, telle l'American Association for the Advancement of Science (AAAS), association professionnelle indépendante, éditeur de la revue Science, ou encore l'Union of Concerned Scientists.
Agences et ministères voient leurs priorités nourries par les demandes des universités et des centres de recherche fédéraux et dispose d'un ou plusieurs comités de conseil composés de personnes issues de l'industrie et de l'université. Huit ministères et agences se partagent 97% de l'investissement fédéral dans la recherche et développement et reçoivent plus de un milliard de dollars pour la recherche et développement : le ministère de la Défense, le ministère de la Santé, la NASA, le ministère de l'Energie (DoE), la National Science Foundation (NSF), le ministère de l'Agriculture, le ministère du Commerce et le ministère de la Sécurité intérieure.
Les priorités nationales se retrouvent dans le budget accordé aux agences. Soixante pour cent des activités de recherche et développement financées par le Gouvernement sont dans le secteur de la défense et principalement dans le développement. Deux domaines font l'objet d'un effort considérable : la recherche biomédicale et les sciences physiques.
Bien que les agences soient fortement indépendantes les unes des autres, de nombreux domaines nécessitent une étroite collaboration. Des priorités interagences sont ainsi incluses dans les priorités budgétaires de recherche et développement de l'Administration pour l'année fiscale n+2. Par ailleurs, les agences collaborent sur des projets spécifiques C'est notamment le cas pour l'initiative nationale pour les nanotechnologies NNI (National Nanotechnology Initiative) mise en place en 2001 afin de coordonner la recherche et développement fédérale sur les nanotechnologies.
La NNI, qui est gérée par le NSTC, établit des priorités, des stratégies et des objectifs communs pour les vingt-cinq agences et ministères participants. Le projet de budget 2009 alloue 1,5 milliard d'euros à cette initiative. Ce programme ne permet pas de financer directement la recherche, le budget étant réparti entre les différents ministères et agences. En revanche, il peut permettre d'influencer le budget fédéral par le biais de ses agences membres.
L'importance des universités
Les institutions d'enseignement supérieur et de recherche (publiques et privées) jouent un rôle fondamental dans la recherche publique. Elles ont dépensé 47 milliards de dollars en recherche et développement en 2006, ce qui correspond à 56% de la recherche fondamentale du pays et un tiers de la recherche (fondamentale et appliquée). Quatre-vingt-seize pour cent des dépenses en recherche et développement des universités ont été consacrées à la recherche (appliquée et fondamentale). Bien qu'il existe plus de trois mille institutions d'enseignement supérieur aux Etats-Unis, environ cent universités se partagent 80% des budgets de recherche et développement et près de 90% des doctorats décernés en science et en ingénierie. Un tiers de ces institutions sont privées et deux tiers sont publiques.
Le Gouvernement fédéral finance 63% de la recherche et développement universitaire. Les états et les gouvernements locaux financent 6% de la recherche réalisée au sein des universités. Le Gouvernement fédéral investit environ 22% de ses fonds consacrés à la recherche et développement et plus de 40% de ses fonds dédiés à la recherche (hors développement), dans les laboratoires universitaires.
Pour rassembler les chercheurs autour de thèmes prioritaires, le Gouvernement fédéral multiplie les initiatives pour la création de centres d'excellence et le lancement de programmes interdisciplinaires. Les FFRDC (Federally Funded Research and Development Centers) en sont un exemple, mais aussi les Science and Technology Centers et Nanoscale Science and Engineering Centers de la NSF, les National Centers for Biomedical Computing des NIH, ou encore les Bioenergy Research Centers. Ces centres répondent à des besoins techniques spécifiques ne pouvant être pris en charge par une unique organisation. Ils sont en général gérés par une université ou une organisation à but non lucratif et travaillent en étroite collaboration avec les agences gouvernementales qui le financent.
L'évaluation : un processus décentralisé encadré par des exigences fédérales
La décentralisation de la gouvernance scientifique rend difficile la description des mécanismes d'évaluation. Cela présente en revanche l'avantage d'une évaluation faite au plus près du terrain. Il revient à chaque opérateur d'effectuer son propre bilan, comme le font les universités (fonctionnant de façon autonome, elles évaluent en interne les bénéfices de leurs choix d'investissements). Il n'existe pas d'organisation chargée d'évaluer l'ensemble des programmes fédéraux. Chaque agence ou ministère développe ses propres procédés d'évaluation, souvent par programme. Il existe cependant deux mécanismes de contrôle institutionnels, ainsi qu'un cadre fédéral pour l'évaluation des agences et des ministères.
D'abord, le Congrès exerce un droit de contrôle sur les agences fédérales et les ministères. Plusieurs moyens existent : auditions et investigations, études réalisées par des agences extérieures, rapports des commissions du Congrès, questions aux agences... Le Congrès dispose d'un Bureau de la responsabilité gouvernementale GAO (Government Accountability Office) qui mène des audits et dont le rôle est comparable à celui de la Cour des comptes en France.
Au sein de la branche exécutive, le Bureau pour la politique scientifique et technologique (OSTP) est chargé d'évaluer l'échelle, la qualité et l'efficacité de l'effort fédéral en science et technologie. Par ailleurs, un cadre d'évaluation a été mis en place au niveau fédéral. Pour renforcer le contrôle, le Program Assessment Rating Tool (PART) a été mis en place en 2002. Il permet une approche cohérente de l'évaluation des programmes à travers tout le Gouvernement fédéral. Les résultats des évaluations PART (scores et plans d'améliorations) sont accessibles par tous sur le site ExpectMore.gov.
